Föhrenbergkreis Finanzwirtschaft

Unkonventionelle Lösungen für eine zukunftsfähige Gesellschaft

Einheit in Vielfalt: Wie es mit Europa weitergehen kann

Posted by hkarner - 7. Juli 2016

Lars P. FeldChristoph M. SchmidtIsabel Schnabel und Volker Wieland, 7. Juli 2016, oekonomenstimme

Auch nach dem Brexit-Votum bleibt eine kluge Fortsetzung der europäischen Integration der richtige Ansatz, um Frieden und Wohlstand in Europa zu sichern. Vier Mitglieder des deutschen Sachverständigenrates fordern in diesem Beitrag, dass der Prozess nun noch stärker dem Prinzip der Subsidiarität folgen muss.

Das Votum der britischen Bevölkerung für einen Austritt aus der Europäischen Union (EU) stellt nach Jahrzehnten des Zusammenwachsens der Mitgliedstaaten einen scharfen Einschnitt in den europäischen Integrationsprozess dar.[ 1 ] Doch dies muss keineswegs dessen Ende bedeuten. Eine kluge Fortsetzung der europäischen Integration trägt nach wie vor das überzeugende Versprechen in sich, langfristig gleichermaßen Frieden und Wohlstand in Europa zu sichern, wenn sie unter dem Motto „Einheit in Vielfalt“ einen fruchtbaren Wettbewerb der Ideen und Lösungsansätze zulässt. Allerdings stellt das britische Referendum einen Weckruf dar, die Natur der Integration zu hinterfragen und den bislang eingeschlagenen Weg zu korrigieren.

Das Prinzip der Subsidiarität sollte diese Überlegungen leiten: Das gemeinschaftliche Vorgehen sollte nur dort vertieft werden, wo gemeinsames Handeln zu besseren Lösungen führt, etwa bei der Sicherheits-, Asyl- und Klimapolitik. Die einzelnen Mitgliedstaaten müssen hingegen wieder mehr Verantwortung für ihre Entscheidungen in denjenigen Politikbereichen übernehmen, in denen ihre Bürger unterschiedliche Wünsche und Vorstellungen haben und deshalb die nationale Souveränität nicht aufgeben wollen, etwa bei der Fiskal-, Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik.

Hintergründe der Brexit-Entscheidung

Dass eine – wenngleich nur knappe – Mehrheit der Wähler für einen Brexit gestimmt hat, ist ein deutliches Indiz für eine tiefe Spaltung der britischen Gesellschaft. Das Votum offenbart grundlegende Probleme, die über die verführerische Kraft der grob vereinfachenden Botschaften der populistischen Befürworter eines Brexit hinausgehen. Es spiegelt unter anderem ein gewachsenes Misstrauen gegenüber den britischen Eliten und einen Protest gegen die im Zuge der Globalisierung gestiegene ökonomische Ungleichheit wider, aber auch die Angst vor dem globalen Wettbewerb.

Doch würde es zu kurz greifen, die Ursachen lediglich in Großbritannien zu suchen. Der Protest gegen die vermeintlich übermäßige Gängelung „durch Brüssel“, die in der Ablehnung der starken Zuwanderung nach Großbritannien seinen sichtbarsten Ausdruck fand, zeugt von einem Demokratiedefizit des bisherigen europäischen Integrationsprozesses, der ein Projekt der intellektuellen Eliten geblieben ist. Dabei ist gerade die Freizügigkeit der Bürger innerhalb der EU eine große Errungenschaft für alle Europäer.

Es ist nach wie vor richtig, die europäische Integration als ein gemeinschaftliches Projekt zur Sicherstellung von Frieden und Wohlstand in Europa zu begreifen. Das friedliche Zusammenleben in Europa ist kein selbstverständlicher Normalzustand, wie durch die neuen Sicherheitsrisiken in den vergangenen Jahren deutlich wurde. Ebenso hat die Wirtschaftskrise der vergangenen Jahre demonstriert, dass ein stabiles Wachstum des Wohlstands keineswegs gesichert ist. Um langfristig hohes Wachstum zu gewährleisten, sind die europäischen Volkswirtschaften gefordert, sich im Vergleich zur Vergangenheit nicht weniger, sondern mehr um die Stärkung ihrer internationalen Wettbewerbsfähigkeit zu bemühen.

Die Vollendung des europäischen Binnenmarkts als Kern des europäischen Projektes beschleunigt die Anpassung an die Herausforderungen der Globalisierung und befähigt die Wirtschaftsakteure in Europa, die Vorzüge der internationalen Arbeitsteilung und des Wettbewerbs der Ideen in ein stärkeres Wachstum des Wohlstands umzusetzen. Doch der europäische Binnenmarkt wurde bislang nicht vollständig verwirklicht, und die damit verbundenen Chancen zur Erhöhung des Wohlstands wurden nicht hinreichend genutzt (Feld et al. 2016a). Dies scheiterte unter anderem daran, dass die Regierungen der Mitgliedstaaten ihre Bürger über diese Chancen zu wenig aufgeklärt haben.

Statt auf die Notwendigkeit einer höheren Leistungsbereitschaft aufgrund eines verschärften Wettbewerbs vorbereitet zu werden, wurden die Bürger verleitet, von Europa vor allem mehr Schutz vor dem globalen Wettbewerb zu erwarten. Dieses Versprechen konnte die EU jedoch angesichts der Dynamik der Volkswirtschaften außerhalb Europas, insbesondere der aufstrebenden Volkswirtschaften in Asien, nie glaubhaft abgeben. Es ist ein Versäumnis der europäischen Politik, ihren Bürgern nicht glaubhaft gemacht zu haben, dass der Reiz des Binnenmarktes vor allem in der Befähigung zur Wohlstandssteigerung liegt. So verwundert es nicht, dass – wie das Brexit-Referendum zeigt – viele Europäer offenbar mittlerweile glauben, es würde ihnen ohne europäische Integration wirtschaftlich besser gehen.

Was jetzt nicht geschehen sollte

Es ist bei aller Frustration über die daraus abzulesende ablehnende Haltung anzuraten, die negativen kurzfristigen Wirkungen des Brexit-Votums nicht zu überschätzen. Aufgrund der engen wirtschaftlichen Verflechtung zwischen Großbritannien und der EU sind mittelfristig allerdings spürbare negative wirtschaftliche Rückwirkungen der Brexit-Entscheidung zu erwarten. Es dürfte nicht zuletzt aufgrund einer Zunahme der Unsicherheit über die künftigen Entwicklungen vor allem im Vereinigten Königreich und im Rest der EU zu Einschränkungen der Handelsströme und zu geringeren Investitionen kommen.

Aus ökonomischer Sicht dürfte es überall mehr Verlierer als Gewinner aus dieser Entscheidung geben. Großbritannien hat jedenfalls ein großes Interesse daran, den Zugang zum europäischen Binnenmarkt zu bewahren. Die EU hat ebenfalls ein großes Interesse daran, den Handel mit Großbritannien nicht unnötig zu erschweren. Aber es kann aus Sicht der EU nicht allein um die Abwägung von direkten wirtschaftlichen Vor- und Nachteilen gehen. Vielmehr sind die langfristigen Wirkungen der künftigen Arrangements mit Großbritannien sorgfältig zu bedenken, insbesondere auch deren Ausstrahlungseffekte auf den Rest der Europäischen Union.

Es ist daher sinnvoll, zunächst einmal abzuwarten, wie das Vereinigte Königreich mit dem Ergebnis des Referendums umgehen wird und wer die für die weiteren Verhandlungen relevanten britischen Ansprechpartner sein werden. Im Falle eines formellen Austrittsgesuchs der Briten gilt es, in den anstehenden Verhandlungen ohne Zorn und Eifer, aber in der Sache hart zu verhandeln. Dabei muss das Signal vermieden werden, die Mitgliedschaft im Club sei nur mit Blick auf dessen Privilegien, aber ohne die damit verbundenen Verpflichtungen zu haben („Rosinenpicken“).

Die in Artikel 50 des Lissabon-Vertrags vorgesehenen zwei Jahre Zeit von der Einreichung der „Scheidungspapiere“ bis zu deren Vollzug erscheint auf den ersten Blick sehr lang. Da es aber viel Zeit gebraucht hat, eine derart verfahrene Situation herzustellen, muss man wohl davon ausgehen, dass es ähnlich lange dauern wird, diese unbefriedigende Lage vollständig zu überwinden. Durch diese Hängepartie ergibt sich jedoch die Möglichkeit und Verpflichtung, den Weg der weiteren europäischen Integration kritisch zu hinterfragen und bisherige Fehler und Versäumnisse zu korrigieren.

Die EU wäre schlecht beraten, nun eine bedingungslose Strategie der „ever closer union“ zu verfolgen (SVR 2015). Die institutionelle Vertiefung der EU ist kein Selbstzweck, sondern ein mögliches Instrument, um den eigentlichen Zielen von Frieden und stabilem Wohlstand näher zu kommen. Eine überhastete Vertiefung – beispielsweise in Richtung einer europäischen Sozialunion – wäre kaum nachhaltig, denn sie würde lediglich vortäuschen, dass ein Europa des sicheren Wohlstands durch Schaffung eines Bollwerks gegen die Globalisierung geschaffen werden kann.

Ziel muss es vielmehr sein, Wege der Integration zu finden, die Europa durch seinen wirtschaftlichen Erfolg so attraktiv machen, dass die Bürger deren Vorteile besser verstehen, und gleichzeitig die Identifikation mit dem europäischen Projekt zu stärken. Die Vorteile der europäischen Integration sind real, denn anders als es rechtspopulistische Politiker suggerieren, kann ein rein nationalstaatliches Vorgehen weder der Lösung der gemeinsamen Herausforderungen – etwa bei der Sicherheitspolitik – dienlich sein, noch könnte eine Abkehr vom Binnenmarkt eine vielversprechende Basis für dauerhaften Erfolg in der globalisierten Weltwirtschaft darstellen.

Suche nach einer stabilen Lösung

Es geht demnach darum, eine nachhaltige Architektur für das integrierte Europa zu schaffen. Welches Vorgehen man dabei auch immer wählt, wird das europäische Haus nur dann stabil und frei von politischen Spannungen sein, wenn gewährleistet ist, dass die Kontrolle über das fiskal- und wirtschaftspolitische Handeln mit der Haftung für die Konsequenzen dieses Handelns zusammenfällt. So wurde im Bereich der Finanzmarktordnung mit der Einrichtung der europäischen Bankenunion folgerichtig das Gegenstück zur gemeinsamen Geld- und Währungspolitik begründet.

Bei der Fiskal- und Wirtschaftspolitik legt die gegenwärtige politische Lage in vielen Mitgliedstaaten hingegen nahe, dass die mit einer europäischen Kompetenz in diesen Bereichen verbundene Anforderung, nationale Souveränität auf die europäische Ebene zu übertragen, derzeit wohl kaum zu verwirklichen ist. Daher ist es sinnvoll, die Fiskal- und Wirtschaftspolitik in nationaler Souveränität zu belassen und gleichzeitig eine gemeinsame Haftung für Staatsschulden im Sinne des Nicht-Beistandsgebots auszuschließen. Der Sachverständigenrat hat in seinem Konzept „Maastricht 2.0“ gezeigt, wie dies praktisch umgesetzt werden kann (SVR 2015, Feld et al. 2016a).

Der Euro-Raum war auf die existenzielle Krise der vergangenen Jahre schlecht vorbereitet. Die präventiven Maßnahmen waren unzureichend, und als die Krise zuschlug, mussten Maßnahmen des Krisenmanagements erst schrittweise entwickelt werden. Die institutionellen Reformen der vergangenen Jahre, zum Beispiel der Fiskalpakt, haben dazu beigetragen, die nationale Verantwortung der Euro-Mitgliedstaaten für tragfähige öffentliche Haushalte und internationale Wettbewerbsfähigkeit zu stärken.

Doch noch ist das Konzept eines „Maastricht 2.0“ nicht vollständig verwirklicht (SVR 2015; Feld et al. 2016b). So sollten Geldpolitik und Bankenaufsicht in der europäischen Bankenunion stärker getrennt und der Risikoverbund zwischen Banken und Staaten weiter gelockert werden, vor allem durch die Aufhebung der Privilegierung von Staatsanleihen in der Bankenregulierung (Andritzky, Gadatsch et al. 2016). Die Glaubwürdigkeit des Nicht-Beistandsgebots sollte durch die Einführung eines staatlichen Insolvenzmechanismus gestärkt werden (Andritzky, Feld et al. 2016; Andritzky, Christofzik et al. 2016).

Diese Reformen würden die Verantwortung für die Konsequenzen politischen Handelns wieder zu den eigentlichen Entscheidungsträgern verlagern: den Regierungen der EU-Mitgliedstaaten. Diese könnten nicht länger die Verantwortung für unangenehme Maßnahmen an „Brüssel und Berlin“ abschieben. Dann würde auch transparent werden, dass die als „Austeritätspolitik“ so vehement in der Kritik stehenden Zwänge zur Haushaltskonsolidierung nichts anderes sind als die unausweichliche Konsequenz der wirtschaftspolitischen Fehler der Vergangenheit (Feld et al. 2015).

Wirtschaftlicher Erfolg wird ohne ein größeres Vertrauen in Marktprozesse nicht zu erreichen sein. Europäische Programme können kein Ersatz für nationale Anstrengungen sein (Breidenbach et al. 2016). Nur Strukturreformen können die internationale Wettbewerbsfähigkeit der Mitgliedstaaten auf den Faktor- und Gütermärkten sichern. Nur die nationalen Regierungen sind in der Lage, die Wachstumshemmnisse zu identifizieren und maßgeschneiderte Reformen zu entwickeln; und nur sie können ihren Bürgern die Notwendigkeit des Handelns überzeugend erklären (Schmidt 2015).

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